La excepción como norma. Venta masiva de tierras públicas en CABA
— 29 noviembre, 2019 0 4
El gobierno de Larreta logró aprobar un proyecto de ley para flexibilizar la venta de inmuebles públicos. Con los votos asegurados por la mayoría automática del oficialismo porteño en la Legislatura, el nuevo régimen otorga mayor discrecionalidad al Poder Ejecutivo en las operaciones inmobiliarias. En la antesala del segundo mandato de Larreta como Jefe de Gobierno, la iniciativa anticipa una aceleración de la política de venta masiva de tierras públicas que ha caracterizado a Cambiemos en sus doce años de gestión en la Ciudad.
LA CIUDAD PERDIÓ UN BARRIO
Desde que a fines de 2007 Mauricio Macri asumió la Jefatura de Gobierno de la Ciudad, su política de administración del patrimonio público porteño se ha destacado por una notable imprudencia. Los primeros ocho años de mandato del PRO en la Ciudad(1) dejaron un saldo de 40 hectáreas vendidas y otras 100 concesionadas . Esa sucesión de privatizaciones entre 2008 y 2015 resultó sobrepasada por el desenfrenado proceso de liquidación y disposición de bienes de los cuatro años siguientes. Entre 2016 y 2019, mientras Macri ejerció la Presidencia de la Nación y Rodríguez Larreta, la Jefatura de Gobierno de la Ciudad, la concentración de poder en manos de Cambiemos permitió acelerar el remate de tierras. Entre el Estado Nacional y el Estado de la Ciudad, en los últimos cuatro años se vendieron 100 hectáreas y se concesionaron más de 155 (2). Sin mayores limitaciones para la venta de activos, la coordinación de Cambiemos en Nación y Ciudad habilitó, en la mitad de tiempo, rematar más del doble de lo vendido en el período anterior.
Lejos de servir al interés social, este proceso desenfrenado de venta de tierras públicas ha alimentado la voracidad del negocio inmobiliario. A diferencia de lo que había ocurrido con la cesión de las playas ferroviarias durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner que permitieron la construcción del complejo Pro.Cre.Ar (en Parque Patricios), las parcelas y edificios liquidados durante la gestión de Cambiemos no fueron destinados a iniciativas de interés público.
En efecto, la política de venta de inmuebles impulsada por Cambiemos tuvo como destino exclusivo la habilitación de negocios privados que no producen beneficios para la Ciudad: edificios de departamentos premium (3), emprendimientos gastronómicos y hoteleros exclusivos (4), centros comerciales (5) y oficinas de alta categoría (6), entre otros.
Como señalan las mencionadas estimaciones sobre disposición de terrenos públicos, la dimensión del negocio inmobiliario en estos doce años de gestión Cambiemos (sumando hectáreas vendidas y concesionadas) equivale a 460 manzanas. A modo de referencia, se trata de una superficie similar a la del barrio de Núñez. La influencia de la voracidad especulativa sobre el sector público le ha quitado un barrio entero a la Ciudad.
LARRETA ACELERA LA PRIVATIZACIÓN DE TIERRAS PÚBLICAS
Luego de que el resultado de las elecciones nacionales resultara adverso para Cambiemos, la política de venta de tierras se aceleró. Sobre el fin del año 2019, el Estado Nacional se apresuró a adjudicar la concesión de los bajo viaductos del ferrocarril Mitre mediante un proceso de selección poco transparente, a valores inferiores a los de mercado y en oposición a las asociaciones vecinales (7).
Las iniciativas que Cambiemos ejecutó para garantizar la continuidad del modelo de remate de tierras públicas también involucran la transferencia de importantes terrenos que eran propiedad de la Nación. Entre ellos se encuentran las tierras de la Villa 31, donde el Gobierno de la Ciudad está implementando un plan de venta de parcelas y relocalización de viviendas. Este plan provocó la resistencia de la Mesa de Urbanización de la villa, debido a la imposición de condiciones de venta excluyentes para la población del barrio y propicias para el negocio inmobiliario.
Junto a las tierras de la Villa 31, la Nación también transfirió las parcelas del ex Mercado de Hacienda y ex terrenos ferroviarios en los barrios de Villa Crespo, Palermo y Balvanera. En todos estos casos, los proyectos del Gobierno de la Ciudad implican el desarrollo de emprendimientos comerciales en los que no se contempla la provisión de infraestructura pública adecuada a las necesidades de cada barrio.
Este paquete de medidas de “fin de ciclo” nacional que apunta a sostener el proceso de privatización de tierras también incluye el proyecto del ex Tiro Federal, una de las joyas del patrimonio público porteño. Como se ha analizado en detalle en un informe previo, el proyecto del Gobierno de la Ciudad pondrá a disposición del sector privado 270.000 m2 de superficie destinada a oficinas y viviendas premium.
En este contexto, Rodríguez Larreta consiguió que la Legislatura Porteña apruebe el proyecto de ley para crear el régimen de disposición de bienes que da mayor discrecionalidad al Poder Ejecutivo para continuar con la política de venta de tierras. Antes de la sanción de este régimen, la disposición de bienes inmuebles estaba regulada en la Ley N° 2095, norma en la que se contemplaban todos los procedimientos de compras y contrataciones del GCBA, incluidas las ventas. La nueva norma, impulsada por Cambiemos, elimina de aquella ley todos los artículos que refieren a la disposición de inmuebles para crear un régimen separado, de enorme flexibilidad.
Gracias a la aprobación de esta nueva ley, el Poder Ejecutivo tiene un abanico de procedimientos. No está obligado, como lo estaba en la Ley de Compras 2.095, a vender inmuebles a través de una subasta pública (procedimiento regla cuando varios oferentes pujan por un bien subiendo y mejorando la oferta y generando entonces más fondos a la administración), sino que conforme artículo 8o de la nueva Ley, podrá optar por otros procedimientos de venta, de menor transparencia para la ciudadanía, como la subasta con preselección (que permitiría establecer criterios más allá de los montos para enajenar bienes).
Además, se introdujeron nuevas modalidades de pago (8), incluso de “pago en especie”, y se suprimió la referencia explícita a la necesidad de que la venta de inmuebles sea aprobada por la Legislatura Porteña. Si bien dicha obligación está plasmada en la Constitución de la Ciudad, su eliminación en el articulado del régimen de disposición de inmuebles se presta a suspicacias y desde los bloques de la oposición se alertó sobre esta situación.
Este menú de opciones –tanto en el procedimiento a elegir como en la forma de pago- se contradicen con uno de los principios expuestos en la propia ley en el artículo 3o, el de razonabilidad, en tanto “…en todos los procedimientos tendientes a la disposición de bienes inmuebles de dominio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debe existir una estrecha vinculación entre el objeto de la operación con el fin público comprometido.”, y el de eficacia y eficiencia, en tanto “…en toda operación que involucre la realización de obras deberán ponderarse los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecución y entrega, y realizarse en las mejores condiciones para su uso final”.
Al aceitar los mecanismos que el Poder Ejecutivo debe cumplir para concretar la venta del patrimonio público, la ley promovida por Rodríguez Larreta consolida un polémico cambio de perspectiva sobre la cuestión de la enajenación de inmuebles. Para la normativa previa se trataba de un hecho excepcional, el cual merecía una discusión pública sobre su conveniencia y oportunidad. En cambio, el nuevo paradigma pretende convertir la excepcionalidad en norma. El Jefe de Gobierno podrá liquidar el patrimonio inmobiliario de la Ciudad sin un procedimiento riguroso de evaluación y control de las operaciones.
UNA SEÑAL DE ALERTA
El nuevo paradigma pone en alerta a muchos sectores que en los últimos años se han visto amenazados por los planes de “relocalización” del Poder Ejecutivo. En el ámbito de la salud, Cambiemos ha sido elocuente en su voluntad de trasladar cinco hospitales a un único edificio para liberar los terrenos que ocupan (9). En el ámbito educativo, instituciones como el Romero Brest (10) y el Cerámicas 1 (11) también enfrentan proyectos de traslado. Del mismo modo, existen planes para vender inmuebles donde se ubican asociaciones vecinales como el Mercado de Flores (12), oficinas públicas como el Ministerio de Cultura, la ex Jefatura de Gobierno (13) o el Archivo General del Registro Civil (14). Mientras que en estos casos la normativa previa ha sido un obstáculo a la voracidad del negocio inmobiliario, el nuevo régimen de disposición de bienes extiende un cheque en blanco para que el Poder Ejecutivo pueda avanzar en la venta de terrenos sin control.
LA IRRELEVANCIA FISCAL DE LA VENTA DE INMUEBLES
La principal razón esgrimida por Cambiemos para justificar la política de venta de inmuebles es la necesidad de optimizar los recursos públicos. Se argumenta que los remates de tierras permiten obtener los fondos necesarios para realizar obras que, de otra manera, quedarían postergadas. Sin embargo, los datos muestran que el relato oficial está muy alejado de la realidad. A lo largo de los doce años de gobierno de Cambiemos, la contribución de los ingresos por venta de inmuebles ha sido irrisoria para los recursos de la Ciudad.
Solamente en el año 2010 los recursos por ventas y concesiones tuvieron una participación mayor al 1%, principalmente debido a la liquidación de los terrenos de Catalinas II, que de todas maneras generaron un aporte poco significativo al presupuesto total de la Ciudad. La mencionada aceleración de la política de venta de tierras que se dio entre 2015 y 2019, tampoco muestra un impacto considerable sobre los recursos totales. Este resultado es esperable, dado que los ingresos de la Ciudad se han incrementado desde 2016 como consecuencia del cambio en el coeficiente de distribución de la Coparticipación Federal de Impuestos. En otras palabras, no sólo los recursos por venta de inmuebles son prescindibles, sino que la política de privatización se ha intensificado precisamente cuando esos recursos se volvieron, incluso, menos relevantes para el presupuesto total.
UN NEGOCIO EXTRAORDINARIO
Mientras que la descapitalización de inmuebles públicos ha resultado en un ruinoso negocio para la Ciudad, el beneficio ha sido extraordinario para los inversores privados que se adjudicaron las ventas y concesiones.
En los proyectos más grandes los resultados están a la vista. En los terrenos de Catalinas Norte, que representaron la mayor contribución a la Ciudad a la fecha por 70 millones de dólares en 2010, el edificio construido por Consultatio SA tuvo un valor de venta de 191 millones de dólares tres años después. En el ex – Tiro Federal, recientemente adjudicado a un consorcio empresario liderado por el Grupo Werthein, el precio pagado por metro cuadrado de superficie construible fue de 1.000 dólares, mientras que el valor de mercado del metro construido ronda los 4.000 dólares.
Además de las adjudicaciones a valores inferiores a los precios de mercado, la política de venta de inmuebles muestra una escasa inteligencia del Estado en la recuperación de las inversiones públicas. Luego de comprar las parcelas con ubicaciones preferenciales, los empresarios inmobiliarios suelen verse beneficiados por las externalidades producidas por las inversiones estatales, que valorizan los terrenos al dotarlos de infraestructura complementaria y ventajas de localización. En el caso de Catalinas, por ejemplo, por la conectividad con el subterráneo gracias a la extensión de la Línea E y luego con el Metrobus. Esta cuestión no fue contemplada cuando se creó el “Derecho para el Desarrollo Urbano y el Hábitat Sustentable”, denominación local para la recuperación de plusvalías, que no incorporó un tratamiento especial para los grandes proyectos urbanos, menos aún para aquellos generados por la venta de tierras públicas.
En el caso del ex Tiro Federal, el 80% de lo producido por la venta de la parcela sobre Av. Del Libertador al Grupo Werthein será destinado a la construcción del parque inmobiliario y empresarial contiguo, que valorizará el precio del metro cuadrado luego de la venta.
Por otra parte, la administración de las concesiones de inmuebles públicos merece un comentario aparte por las cuantiosas ganancias que ha producido para los adjudicatarios y los escasos beneficios que ha dejado al Estado. El caso del Buenos Aires Design es emblemático, con una concesión de $15 por m2 hasta el año 2018 usufructuada por IRSA S.A. La empresa, además, no pagó el impuesto inmobiliario durante los años en que tuvo a cargo la concesión del inmueble. Fracasada la venta del edificio por la resistencia que generó, en la licitación abierta para otorgar una nueva concesión IRSA volvió a presentarse, a pesar de la deuda que sostiene con el Gobierno de la Ciudad. La irregularidad de los bienes públicos concesionados por la Ciudad merecería por sí misma un análisis detallado, considerando la amplitud de casos similares en los cuales se registran concesiones vencidas, cánones irrisorios y condiciones gravosas para el Estado: boliches y restaurantes de la Costanera Norte, Golf Club de Lugano, Centro de Exposiciones y Convenciones, entre otros.
LAS SEGUNDAS PARTES SON PEORES
Mientras que para el Estado de la Ciudad la política de ventas y concesiones no ha sido una decisión acertada desde una perspectiva financiera, el mayor perjuicio excede lo comercial. Con la privatización de tierras se pierden bienes irrecuperables, que resultan necesarios para desarrollar políticas públicas y que, además, son un recurso escaso para una Ciudad que hace largo tiempo ya se ha extendido hasta alcanzar sus límites territoriales.
Los problemas de esta política están a la vista. Durante la era Cambiemos el precio del metro cuadrado se ha incrementado en exceso por encima de los salarios sin que haya políticas de compensación de esta tendencia, lo cual ha interpuesto grandes obstáculos para el acceso a la vivienda de los porteños y las porteñas. Este deterioro en las condiciones habitacionales es generalizado y afecta tanto a sectores medios como a sectores vulnerables: en los últimos doce años, la Ciudad aumentó su proporción de hogares inquilinos del 27% al 35%, su población en villas creció un 85%, hay más de 7.000 personas en situación de calle y casi 50.000 familias que viven en hoteles pensión bajo condiciones de precariedad y riesgo. Como lo muestra un reciente cálculo del déficit de vivienda, se requieren 350.000 soluciones de vivienda de diverso tipo para enfrentar la emergencia habitacional en la Ciudad (15).
La política de vivienda no agota la variedad de políticas públicas que podrían implementarse en los terrenos que la Ciudad está liquidando a mal precio y a paso acelerado. La tierra, recurso escaso para la Ciudad de Buenos Aires, es un requisito para desplegar políticas destinadas a revertir diversas problemáticas, como el déficit crónico de vacantes en escuelas públicas, la falta de instituciones de cuidados con perspectiva para el envejecimiento activo, la desigual distribución territorial de los establecimientos culturales y el insuficiente acceso a la salud pública, en especial en el primer nivel de atención y en el sur de la Ciudad.
La indiferencia que la política de venta de tierras presenta ante esas necesidades es doblemente costosa. Además de resignar inmuebles donde podrían implementarse iniciativas públicas, comunitarias o privadas con interés social, se estimula la especulación inmobiliaria que agrava la presión sobre el precio del suelo urbano. Finalmente, esta política errada resulta muy difícil de revertir: una vez que la tierra se vendió y los empresarios inmobiliarios construyeron en ella, restituirla para un uso público se vuelve una misión prácticamente imposible. La liquidación de tierras, privatización privilegiada del siglo XXI, muestra así efectos más graves que las ya conocidas liquidaciones de empresas públicas de la década de 1990. Como las segundas partes de las películas, las privatizaciones de tierras también son las peores.
1- ANDRADE, J. (2019) POLÍTICA URBANA PARA QUE VIVIR BIEN SEA UN DERECHO. EN RECALDE, M (2019) GOBERNAR LA CIUDAD. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA UNA CIUDAD MODERNA, INCLUSIVA Y DESARROLLADA. ED. COLIHUE, CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES.
2- ANDRADE, J. (OP. CIT.)
3- PLAYÓN DE LA ESTACIÓN COLEGIALES, PALERMO GREEN.
4- ÁMBITO GIGENA, EX MERCADO DE HACIENDA, CONCESIONES DE COSTANERA NORTE.
5- DISTRITO ARCOS
6- CATALINAS II, DISTRITO QUARTIER, EX TIRO FEDERAL.
7- HTTP://PROYECTARCIUDAD.ORG/BAJO-VIADUCTOS-MAS-TIERRA-PARA-LOS-NEGOCIOS-URBANOS/
8- ARTÍCULOS 25 Y SUBSIGUIENTES DE LA NUEVA LEY.
9- HTTPS://WWW.PERFIL.COM/NOTICIAS/SOCIEDAD/POLEMICA-POR-UN-PROYECTO-QUE-UNIFICARIA-A-CINCO-HOSPITALES-DE-ZONA- SUR.PHTML
10-HTTPS://WWW.PAGINA12.COM.AR/156225-LOS-PROFES-NO-QUIEREN-MUDANZA
11- HTTPS://WWW.PAGINA12.COM.AR/169971-UN-AMPARO-QUE-SE-VOLVIO-DESAMPARO
12- HTTPS://LACOMUNA7.COM.AR/LOS-MOTIVOS-DE-LA-OPOSICION-A-LA-VENTA-DEL-MERCADO-DE-FLORES/
13- HTTPS://WWW.PURACIUDAD.COM.AR/EN-UNA-FERIA-INMOBILIARIA-INTERNACIONAL-CIUDAD-PIDIO-US-50-700-000-POR-LOS- EDIFICIOS-BOLIVAR-1-Y-LA-PRENSA/
14- HTTPS://WWW.CRONISTA.COM/FINANZASMERCADOS/LARRETA-QUIERE-SUBASTAR-MEDIO-CENTENAR-DE-PROPIEDADES-PORTENAS- 20180724-0091.HTML
15-HTTP://PROYECTARCIUDAD.ORG/EL-DEFICIT-DE-VIVIENDA-EN-LA-CIUDAD-DE-BUENOS-AIRES/
(Fuente: Proyectar Ciudad)
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